【破产理论研究】
破产程序中违法建筑处置法律效力初探
河北冀和律师事务所杜永清
一、违法建筑的法定界定与法律后果
现行法律体系中尚未确立违法建筑的统一定义，综合城乡规划法律规范及司法审判指导意见，可将其界定为违反建设工程许可制度或未按许可内容建造的永久性/临时性构筑物。此类建筑本质系违法建设行为的物化结果，其存在构成对社会公共利益的实质性侵害。根据《城乡规划法》等行政法规，行政主管部门依法享有责令停工、限期拆除、强制没收等行政执法权。此类行政规制措施具有双重法律功能：既实现违法状态矫正，亦形成对潜在违法行为的法律震慑。
需特别指出，公法领域与私法领域对违法建筑存在差异化评价体系。前者着重于建筑存续状态的合法性判定，后者则需解决违法构筑物的财产权益归属及交易效力认定问题。这种法律评价的二元分立，构成破产程序中处置此类特殊标的物的制度基础。
二、行政法律体系下的复合规制机制
城乡规划法律框架构建了多维度的违法建筑治理体系，涵盖从权属登记限制到征收补偿排除的全周期管理。该体系主要包含四大制度模块：
1、行政认定程序规范
行政主管部门依据法定权限启动违法性认定程序，该前置程序构成后续处置措施的基础要件。认定过程需严格遵循证据收集、事实认定、法律适用等行政程序规范，确保处置行为的合法性基础。
2、违法建筑的行政规制程序
依据国家现行行政法律规范体系，违法建筑的处置程序需严格遵循法定原则。具体实施路径如下：
第一，认定程序的法定性要求
在行政法律关系中，违法建筑的认定属于行政机关的专属职权范畴。基于《行政程序法》确立的职权法定原则，任何非经法定行政主体依法定程序作出的行政确认行为均不产生法律效力。值得注意的是，行政主管部门在认定过程中须重点审查以下要素：
①建设行为的时空背景与对应法规的溯及力关系；
②历史遗留问题的政策衔接与权利救济平衡；
③建筑物使用状态的持续性与社会影响评估。
第二，特殊情形的甄别标准
在行政执法实践中存在若干例外情形，需适用特殊认定规则：
（1）历史遗留性建筑。包括但不限于：国务院1982年《村镇建房用地管理条例》生效前的农村永久性建筑；1984年《城市规划条例》实施前的城镇既有建筑；地方审批机构成立前的合规性建筑。
（2）程序瑕疵建筑。对于仅存在形式要件欠缺但符合实体规划要求的建筑，应赋予建造人补正机会。包括补办规划变更许可、缴纳规费、技术整改等救济途径。
（3）行政时效届满建筑。当违法状态存续超过二十年且未被立案查处时，基于行政法上的信赖保护原则，不宜启动强制拆除程序。
第三，处置程序的层级架构
完整的行政规制体系应当构建三级处理机制：初步筛查→专业认定→分类处置。其中，行政认定结论作为前置程序，直接决定后续处置措施的合法性基础。对于涉及重大财产权益或历史遗留问题的案件，应当适用听证程序并接受司法审查监督。
需要特别强调的是，违法建筑的行政认定与处置程序直接关涉物权保护与公共利益的平衡，必须严格遵循比例原则与正当程序原则。行政主管部门在作出最终处理决定前，应当综合考量建筑现状、规划要求、社会稳定等多维度因素，确保行政执法效果与社会治理目标的有机统一。
第四，城乡规划领域违法行为处置及权益认定规范
行政主管部门针对违法建筑的处置手段主要包括责令停工、整改要求、经济处罚、强制拆除等行政措施。依据行政法基本原理，处置措施的选择须遵循比例原则，对违法程度较轻的建筑物可实施局部整改，例如仅拆除扩建部分或外立面违规结构。对于严重违法情形，当事人可依据行政裁量相关规定，申请变更规划许可事项，从而将强制拆除转为整改保留。这种弹性处理机制既符合行政效能原则，又最大限度保障了当事人合法权益。
在不动产征收实务中，虽现行条例规定违法建筑不予补偿，但实际行政操作中普遍存在差异化处置模式。具有合法用地手续的违建物，在征收过程中通常会参照土地权益价值给予相应补偿。司法机关通过典型判例确立了违建补偿的裁判规则，例如最高人民法院（2013）行监字第26号司法文书确认的"违建物适当补偿原则"。实务中补偿标准通常参照合法建筑市场价值的5%-10%执行，具体比例根据个案情况确定。
需特别指出，违法建筑的性质认定不影响其作为财产标的物的客观属性。根据物权法相关规定，此类建筑不得办理物权登记，但可基于实际占有状态主张财产权益。行政主管部门在处理相关争议时，需综合考量建设投入、使用年限、社会影响等因素，平衡法律规范与实际情况的冲突。
《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定，办理国有建设用地及房屋首次确权登记需提交合规规划材料。未取得规划许可的违法建筑因不符合法定程序，导致物权登记行为存在制度性障碍。关于违法建筑的民事权益认定问题，现行法律体系对违法建筑的物权归属尚未形成明确规范，学界存在物权归属理论分歧，司法实践则形成具有操作性的裁判规则。
在私法领域，违法建筑的权利认定存在法定豁免空间，即未取得规划许可或违反规划要求并不必然导致物权完全灭失。理论界围绕建筑材料与劳动成果的结合形态，形成三种主要学说：不动产所有权论主张基于物化成果确认物权，动产所有权论强调建材原始权利延续，而司法实践普遍采纳的占有保护理论，侧重对实际控制状态进行法律救济。
最高人民法院在《民法典物权编理解与适用（下）》中阐释，违法建筑虽无法取得法定所有权，但其凝结的人工劳动与材料投入形成的物化利益应当受法律保护。这一裁判要旨体现为：司法机关不否认违法建筑形成的财产性利益，但将保护范围限定于事实占有状态，排除所有权层面的司法认定。
司法实践对此形成稳定的裁判范式。典型如北京市第一中级人民法院审理的物权确认纠纷案件中，裁判文书明确两点原则：其一，违法建筑的物权归属争议不属于民事诉讼管辖范畴；其二，建造人可基于事实占有主张权益保护。裁判机构对违法建筑采取程序性处置，要求当事人待建筑合法化后另行主张实体权利，但同时对建造过程中形成的物化利益予以有限保护。这种司法处理模式既维护了规划管理秩序，又实现了对实际权益的必要救济。
从法理角度分析，违法建筑的物权归属需考量其存续状态与实际控制要素。当建造主体持续维持对违法建筑物的实际管控且未发生物理毁损时，根据物权法体系中的占有保护制度，其享有的实际控制利益应受法律认可。这种处置模式既契合《民法典》对占有事实的规范逻辑，也符合物尽其用的立法价值取向。
就破产财产认定范畴而言，需注意行政认定程序与民事效力的时间维度差异。在未被有权机关作出最终违法性判定前，相关不动产仍具有潜在权属转化可能。司法实践中，通过补正程序实现权利合法化的案例已形成成熟处置路径。基于此，将具备修复条件的瑕疵建筑物纳入破产财产范围，既符合财产价值最大化原则，亦能有效维护债权债务关系的公平性。
三、破产程序的执行属性为特殊财产处置提供了制度路径。
参照我国《企业破产法》对概括清偿的立法定位，结合执行程序中对瑕疵标的物的处分规则，采取现状拍卖方式对违法建筑进行变现具有司法实践可行性。该处置模式既贯彻了非歧视清偿原则，又实现了社会资源的经济效用最大化，符合破产制度挽救与清理并重的双重功能价值。
最高人民法院针对未确权不动产执行问题颁布的专项司法意见明确指出，在产权登记存在障碍的不动产处置过程中，司法机关可采取特殊执行规则。该司法解释确立了"现状性处理"原则，要求执行机关在资产处置前充分披露标的物的权利瑕疵，由权利受让方承接标的物既存法律状态。这项规定实质上确认了违法建设物在特定条件下的可执行性，但强调其权利转移不改变建筑物本身的法律属性。
司法文件特别说明，未取得规划许可的建筑物虽不具备法定产权基础，但因其客观存在的使用价值可被纳入执行财产范畴。实务判例表明，司法机关在处理此类财产时，通常认可执行标的物现存经济效用的可转让性。但需注意，受让方通过司法程序取得的仅为建筑物实际控制权，相关规划管理法规所设定的行政处罚风险及确权限制并不因产权转移而消除。
城乡规划管理相关规范明确规定，行政主管部门对违法建设行为具有排他性处置权。对于未通过规划审批的建筑物，执法机关可依法采取限期拆除、没收实物等行政措施。值得关注的是，司法判例确立了"风险延续"规则，即违法建设物受让人将承继标的物涉及的全部行政违法后果，该规则在破产财产处置程序中具有同等适用效力。
在破产清算程序中处置此类特殊资产时，管理人须履行完整的信息披露义务。具体包括向潜在竞买人详细说明建筑物的合法性瑕疵、可能引发的行政强制措施及后续权利实现障碍。司法实务要求管理人在资产处置方案中重点提示建筑物因违反城乡规划可能导致的登记受限、行政处罚等法律风险，确保交易双方在充分知悉风险的前提下完成资产交割。
在违法建筑治理领域，公法体系基于维护公共利益的立法宗旨确立了基础性规制框架，其效力位阶与执行优先性具有不可动摇的地位。现行法律规范对于违法建筑认定程序设置了严格的前置条件，明确要求须经行政主管部门作出生效行政决定后方能确认其违法属性。针对违法建设行为的行政处罚体系呈现出阶梯化特征，不同法律后果导致同类违法建筑面临差异化的处置结果。值得关注的是，现行行政法规未对违法建筑后续物权变动设定限制性条款，客观上为民事领域承认其经济价值提供了可能空间。
从财产权利视角分析，违法建筑虽因程序瑕疵不具备完全物权，但实质上仍具有可量化的经济价值。鉴于行政处置结果存在裁量空间，结合破产程序中资产处理的效率原则，对债务人名下的违法建筑实施现状处置具有双重制度价值：既可通过资产变现提升债权清偿率，又可维持公法规范效力的持续作用。在产权交易场景中，受让人在充分知悉权利瑕疵的前提下取得违法建筑，该交易行为在私法领域应获效力确认，此处理模式既符合物尽其用的经济原则，又为后续补正程序保留了制度接口。
