【破产理论研究】
创新债权审查机制，切实提高破产效率
——河北冀和律师事务所 杜永清
破产债权确认是整个破产程序中一个至关重要的环节，是进行破产债务公平清偿的基础和前提，与债权人的实体利益密切相关，也是破产管理人的一项重要工作。
我国现行破产法2006年修改后已实施十二年，但我市破产案件办理数量还相对较少。2018年12月4日，中央提出应在 2020 年底之前完成僵尸企业全部处置工作。我市大量存在急需处置的“僵尸企业”、“三无企业”，积极稳妥处置“僵尸企业”，对释放生产要素、切实推动我市经济改革、经济发展至关重要。现结合近年来我所作为管理人办理破产案件过程中的一些经验谈谈在破产案件债权申报、审查、核查、确认、异议处理等实务问题，借以推动我市“僵尸企业”出清工作的完成。
一、现行法律规定中破产债权的审查、确认和异议处理程序。
（一）编制债权表
我国《企业破产法》第五十七条规定：“管理人收到债权申报材料后，应当登记造册，对申报的债权进行审查，并编制债权表。债权表和债权申报材料由管理人保存，供利害关系人查阅。”
因此，接受债权申报、审查债权申报的真实性以及编制债权表，是管理人的重要职责之一，也是破产程序顺利进行的一个重要环节。
1、债权申报的受理
《企业破产法》第五十七条第一款所规定的“对申报的债权进行审查”主要是指对于债权申报的真实性进行初步的审查。这种初步的审查主要是审查债权证明材料的真实性；判断债权申报是否具备《企业破产法》所规定的实体和形式要件等。
2、债权申报材料的保管与查阅
《企业破产法》第五十七条第二款规定了管理人保管债权表和债权申报材料的义务以及利害关系人有查阅的权利。管理人是推动破产程序顺利进行的重要角色，也是破产程序进行过程中常设性的一个组织或者个人。由管理人妥善保管债权表和债权申报材料，方便利害关系人查阅上述材料。
（二）债权表的核查
依照《企业破产法》第五十七条第1款的规定，管理人编制的债权表应当提交第一次债权人会议核查。在法院召集的第一次债权人会议上，债务人对于债权人申报的债权的真实性，债权人相互之间对于对方所申报的债权的真实性，可以相互展开质询和辩驳。
（三）债权确认
依据《企业破产法》第五十七条第二款的规定，债务人、债权人对债权表记载的债权无异议的，由人民法院裁定确认。这一规定赋予人民法院最终确认债权的真实性的权利。人民法院必须在债务人以及其他债权人对于某一项特定的债权都没有异议的情况下，才能依法确认债权的真实性。
（四）异议债权的处理
对债权的确认或否认，是对债权人权利的认可或拒绝，这不仅对申报人有直接的影响，同时对其他债权人也有很大的影响。所以，各国破产法都允许申报人以及其他债权人就债权的确认或否认、数额的多少、性质的优劣向法院提起诉讼。我国《企业破产法》第五十八条第一款规定：“债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼。”
二、债权审查确认程序现行法律规定的局限性。
（一）债权人会议行使债权核查权存在一定困难。
根据企业破产法核查破产债权的工作是债权人会议的首要职责，这是债权人自治原则在我国破产法中的鲜明体现。但笔者认为由债权人作为债权确认的主体在破产实务中存在很大局限性：
1、债权人无论是单位还是个人，一般都不具备债权核查的专业知识，行使该项权利客观上存在困难。
2、由债权人委托专业律师对本人及他人的债权进行核查成本巨大，甚至都极有可能出现清偿款不足以支付律师费的情形，且如各债权人均委托专业律师进行债权核查，也存在不必要的重复工作和费用支付，与企业破产法的立法精神相悖。
（二）经债权人会议审核后，异议债权人才能提起债权确认之诉，不利于破产案件尽快审结。
《企业破产法》第四十五条规定：“人民法院受理破产申请后，应当确定债权人申报债权的期限。债权申报期限自人民法院发布受理破产申请公告之日起计算，最短不得少于三十日，最长不得超过三个月。”
第四十八条规定：“债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权。
债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。”
第五十八条规定：“依照本法第五十七条规定编制的债权表，应当提交第一次债权人会议核查。
债务人、债权人对债权表记载的债权无异议的，由人民法院裁定确认。
债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼。”
第五十九条第一款、第二款规定：“依法申报债权的债权人为债权人会议的成员，有权参加债权人会议，享有表决权。
债权尚未确定的债权人，除人民法院能够为其行使表决权而临时确定债权额的外，不得行使表决权。”
由以上法律规定可以看出：《企业破产法》对债权确认之诉提起时限没有作出规定，参照适用民事诉讼时效的规定，明显不具有可操作性。
笔者认为，为了规范破产程序，保护债权人和债务人的合法权益，对债权确认之诉提起时限有必要加以限制。一是，债权申报人提起破产债权确认之诉的目的，是为了取得债权人的会议表决权和破产财产分配权。二是，债权人的表决权涉及债权人会议召开、表决的合法性基础，破产债权处于不确定状态，会对破产程序的顺利推进造成障碍，也会对破产财产的最终分配产生影响。三是，破产财产分配时，对于诉讼或者仲裁未决的债权，管理人应当将其分配额提存。因此，破产债权确认之诉最迟应当在破产财产最终分配前提起；逾期提起的，应视为债权人对债权异议之诉诉权的放弃。而且，如果允许债权人在破产财产最终分配后提起破产债权确认之诉，因其诉的利益已不存在，既无必要，也系多余。
当然从效率原则来考虑，债权异议能够尽快解决，可以促进破产案件的尽快审结。为了督促债权人及时行使债权异议权，外地部分法院对破产债权确认之诉的期限进行了限制。如：江苏高院规定，债权人自收到管理人不予确认债权通知书之日起十五日内提起债权确认诉讼；厦门中院规定，债权人有权自收到审查结论之日起十五日内提起诉讼，逾期不起诉的，管理人可以按无异议处理；成都中院规定，债务人、债权人对债权表有异议的，管理人应当与异议人进行沟通。异议不成立的，管理人应将审核意见向异议人反馈，告知异议人可以在十五日内提起诉讼。
我省高院《破产案件审理规程（征求意见稿）》第六十五条规定：“债权人、债务人对债权表记载的债权有异议的，可以在债权会议核查债权后十五日内向管理人提出异议或直接向人民法院提起诉讼。
债权人、债务人向管理人提出异议后，管理人拒不更正后仍有异议的，可在十五日内向人民法院提起债权确认之诉。”
总之，我国《企业破产法》第五十八条之规定既不符合司法实践情况，也不适应审查确认债权的实际需要，应当进行适当修改。在修改之前，笔者认为，在破产实务中可创新债权审查机制，将管理人送达债权审查通知书或第一次债权人会议核查债权之日作为破产债权确认之诉起诉期限的起算点为宜。
三、可探索建立以管理人审查确认为主、债权人监督为辅的全新债权审查确认机制，切实提高破产效率。
笔者认为，鉴于在破产案件中管理人的中立性、专业性，在未来修法过程中可将审查确认债权工作前移，建立以管理人审查确认为主、债权人监督为辅的全新债权审查确认程序。可规定：“管理人收到债权申报材料后，应当登记造册；管理人对申报的债权进行形式和实质审查，异议债权审查结果作出后，立即送达债权申报人，并告知当事人救济途径和时限；管理人应在第一次债权人会议前完成债权表编制，并公示；经管理人审查、债权人核查无异议的债权，由管理人提交人民法院裁定确认。”
1、管理人的中立性使其能秉公进行债权实质审查。
管理人在破产程序中，与债务人、债权人没有也不应有任何足以影响其公正履职的利害关系。管理人为全体债权人的利益接管债务人企业，并对企业财产、营业事务进行管理，是全体债权人利益的代表，而非代表个别或某一类债权人的利益。在破产重整程序中，管理人还要同时兼顾债务人、投资人的利益，以期达到债务人重生之目的。因此，管理人的中立性促使其秉公处理破产事务，在债权审查过程中不受其他外来因素的干扰。
2、管理人的专业性可以保障债权审查结果的准确性。
管理人是破产程序中最为重要的一个具体实施机构，管理人的工作贯穿整个破产程序。债权审查是管理人运用专业知识，结合企业财务账册、审计报告、债权申报资料等材料，对债权的真实性与合法性作出的初步审查判断，是管理人工作成果的展示。
债权审查工作看似简单，但实际上最能体现管理人的综合素质。债权审查表面上是对各分散的债权申报资料进行审查，但实际涉及诸多法律关系，甚至可以看作是一个个单独的民事诉讼案件。笔者认为，特别是对于律师事务所担任管理人而言，以代理诉讼案件的标准去审查债权，即使不能保证所有债权的审查都准确无误，至少也能说明管理人的勤勉尽责，体现出管理人的专业能力和应有的责任担当。
例如：实践中一些参与民间集资的民营企业，由于企业管理不规范，个人债务与企业债务往往混淆不清：有的借款合同以企业的名义签订，有的以法定代表人个人名义出具借条，有的款项直接转至企业账户，有的款项则打入法定代表人个人账户甚至指定的他人账户……在这种情形下，如何准确区分企业债务与个人债务，需要管理人根据我国《公司法》第二十条第三款、《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十三条等法律规定，判断是否存在法人人格否认情形，并结合企业财务账册，核实所借款项用于企业生产经营还是个人使用，区分出借人是否为善意等不同情形，对债权作出相应的审查判断。这些工作具有高度的专业性，普通债权人及债权人会议根本无法作出相应判断，交由管理人来进行，无论从效率性还是专业性来讲，都具有可行性。
破产工作涉及到大量法律、会计、金融、管理、税收等方面的专业知识，从某种程度上讲，管理人专业素质的高低，直接关系到破产程序的成败，人民法院从入册管理人中指定管理人，也是管理人的专业性的体现。
另外，债权审查确认工作前移，也可以破解第一次债权人会议行使表决权的债权人均为债权尚未确定、需法院临时赋予表决权的怪圈。
3、积极履行管理人债权审查职责，切实推进破产案件进程。
鉴于现行法律赋予债权人会议债权核查的权利，管理人只能在第一次债权人会议后才能编制无异议债权表，破产实务中债权人在第一次债权人会议召开前提起破产债权确认之诉没有实现的可能性，即便债权人人数较少，债权债务关系相对简单。
笔者认为，在现行法律框架下，管理人在办理破产案件过程中，为摆脱以上困境，切实加快案件进度，应创新破产债权审查确认机制。切实可行的做法是：在受理申报的同时立即进行债权审查，在第一次债权人会后，对不予确认债权的，向债权人申报人送达《债权审查通知书》，并在通知书中载明债权人提出异议、提起破产债权确认之诉的权利和时限。对第一次债权人会后申报的债权，可以随报、随审、随即送达《债权审查通知书》的形式积极履行管理人审查债权的职责，推进破产案件进程。
